ดร.บุญธรรม รจิตภิญโญเลิศ boontham@econbizview.com กรุงเทพธุรกิจ วันพุธที่ 17 มีนาคม พ.ศ. 2553
หลังจากใช้เวลาพิจารณาและต่อรองกันเป็นเวลาหลายเดือน ในที่สุด นายคริสโตเฟอร์ ดอดด์ ประธานคณะกรรมการการธนาคารของวุฒิสภาสหรัฐ ก็ได้ประกาศร่างกฎหมายปฏิรูปสถาบันการเงินสหรัฐ ที่เตรียมจะให้วุฒิสภาโหวตรับรอง ซึ่งมีจุดมุ่งหมายเพื่อปรับปรุงกฎระเบียบในการป้องกันไม่ให้เกิดวิกฤติดังเช่นที่ผ่านมา โดยเนื้อหาหลักของร่างกฎหมายดังกล่าว ประกอบด้วย สี่ส่วน ได้แก่ หนึ่ง การทำให้การกำกับสถาบันการเงินมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น สอง การป้องกันสิทธิประโยชน์ของผู้บริโภคผลิตภัณฑ์ทางการเงิน สาม การกำกับดูแลสถาบันการเงินที่มีความซับซ้อน และการลงทุนตราสารอนุพันธ์นอกตลาดรวมถึงเฮดจ์ฟันด์ และ สุดท้าย การปรับปรุงความสามารถของภาครัฐในการจัดการกับสถาบันการเงินที่ส่อเค้าว่าจะทำให้เกิดวิกฤติ โดยบทความนี้ จะขอชี้ให้เห็นถึงข้อแตกต่างของมาตรการดังกล่าวระหว่างร่างกฎหมายฉบับนี้กับแนวทางของยุโรป
สำหรับ มาตรการแรก แบ่งได้เป็นสองประเด็น คือ หนึ่ง สหรัฐจะเปลี่ยนโครงสร้างการดูแลสถาบันการเงิน จากที่เคยให้ธนาคารทุกแห่งอยู่ภายใต้การกำกับของธนาคารกลาง มาเป็นให้ธนาคารกลางดูแลเฉพาะสถาบันการเงินที่มีขนาดเกินกว่า 50 ล้านดอลลาร์ ส่วนที่เหลือให้อยู่ภายใต้การดูแลของสถาบันประกันเงินฝาก Federal Deposit Insurance Corporation และ สอง หากสถาบันการเงินใด หากพิจารณาแล้วน่าจะก่อให้เกิดความเสี่ยงเชิงระบบต่อเศรษฐกิจโดยรวม ก็ต้องจ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนที่ตั้งขึ้น เพื่อจะเข้าช่วยเหลือเมื่อสถาบันการเงินเหล่านี้มีปัญหาขึ้นมา แทนที่จะใช้เงินภาษีของประชาชน
มาตรการนี้ แม้ดูเหมือนว่าจะเป็นการลดบทบาทของธนาคารกลางสหรัฐหรือเฟด แต่ในความเป็นจริงหาเป็นเช่นนั้นไม่ เดิมทีร่างกฎหมายนี้จะมอบหมายให้เฟดดูแลธนาคาร ที่มีขนาดเกินกว่า 100 ล้านดอลลาร์ ซึ่งมีอยู่ไม่ถึง 25 รายเท่านั้น ทว่าสัปดาห์ก่อนการประกาศร่างกฎหมายฉบับนี้ คณะกรรมการชุดนี้ของวุฒิสภาสหรัฐได้เปลี่ยนใจให้เฟดดูแลธนาคารขนาดเกินกว่า 50 ล้านดอลลาร์ ซึ่งมีอยู่ถึงกว่า 40 ราย และทำหน้าที่เป็นศูนย์กลางของหน่วยงานกำกับสถาบันการเงิน (Consolidated Supervisor)
ใน ประเด็นแรก แนวโน้มของโลกการเงินในช่วงนี้ ดูเหมือนความพยายามที่จะรวมเอางานทางด้านการดูแลเสถียรภาพของสถาบันการเงิน มารวมศูนย์ไว้เป็นส่วนหนึ่งของธนาคารกลาง มีให้เห็นกันอยู่หลายประเทศ อาทิเช่น ประเทศอังกฤษ โดยหากการเลือกตั้งใหญ่ช่วงกลางปีนี้ พรรคฝ่ายค้านชนะการเลือกตั้งเหนือพรรคแรงงานของรัฐบาลชุดปัจจุบัน ก็มีแนวโน้มว่าหน่วยงาน Financial Services Authority ของอังกฤษ ที่มีบทบาทกำกับสถาบันการเงินก็จะถูกยุบ แล้วโอนงานส่วนนี้ไปให้แก่ธนาคารกลางของอังกฤษดูแล
ส่วนใน ประเด็นที่สอง เมื่อเปรียบเทียบกับอังกฤษ สหรัฐจะเน้นให้เฉพาะสถาบันการเงินขนาดใหญ่มีส่วนรับผิดชอบในความเสียหายต่อระบบเศรษฐกิจ ผ่านทางการจ่ายค่าธรรมเนียมเข้ากองทุนที่ตั้งไว้ เพื่อช่วยเหลือสถาบันการเงินเหล่านี้ในยามวิกฤติ ในขณะที่ของอังกฤษจะกระทำผ่านการจำกัดแรงจูงใจผู้บริหารสถาบันการเงิน โดยเมื่อปีที่แล้ว ได้หักภาษีโบนัสของผู้บริหารสถาบันการเงินร้อยละ 50 รวมถึงมีแผนจะเก็บภาษีจากธนาคารในอังกฤษ และผลักดันให้ทั้งโลกทำแบบเดียวกันในอนาคต
สำหรับทางด้าน Bank for International Settlements ที่ออกระเบียบเป็นแนวทางให้กับสถาบันการเงินทั่วโลก มีแนวทางจัดการกับปัญหา Too Big to Fail ดังกล่าวใน 2 รูปแบบ โดย รูปแบบแรก จะแทรกกฎระเบียบที่ทำให้สถาบันการเงินไม่อยากมีขนาดใหญ่จนเกินไป อาทิเช่น หากปล่อยสินเชื่อเยอะในช่วงเศรษฐกิจขาขึ้นก็ต้องดำรงเงินกองทุนสูง หรือหากก่อหนี้ขึ้นมากเมื่อเทียบกับเงินทุนของตนเอง ก็ต้องมีค่าใช้จ่ายในการดำรงเงินกองทุนที่สูงขึ้น ส่วน รูปแบบที่สอง ก็คือ การให้สถาบันการเงินประเมินตนเองว่ามีความเสี่ยงในลักษณะดังกล่าวหรือไม่ ซึ่งหลักเกณฑ์ในการประเมินจะรวมความเสี่ยงนี้เข้าไปด้วย เรียกกันว่า Principle-Based ที่มิได้เป็นกฎตายตัว (Rule-Based) หากแต่เป็นความตกลงร่วมกันของสถาบันการเงินและผู้ดูแล
มาตรการที่สอง ว่าด้วยการป้องกันสิทธิประโยชน์ของผู้บริโภค ได้แก่ การตั้งหน่วยงานที่ทำหน้าที่ป้องกันสิทธิประโยชน์ของผู้บริโภคทางการเงิน (Consumer Financial Protection Bureau) เป็นหน่วยงานอิสระใหม่ที่ขึ้นตรงต่อประธานาธิบดี ซึ่งถือเป็นจุดที่สำคัญที่สุดของกฎหมายฉบับนี้ จากการที่นักลงทุนรายย่อยโดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้ซื้อตราสาร ที่เกี่ยวข้องกับซับไพร์มและผู้ซื้อบ้านของสหรัฐได้รับข้อมูลเพียงด้านเดียว จากสถาบันการเงินต่างๆ ก่อให้เกิดความเสียหายต่อประชาชนสหรัฐในช่วงที่ผ่านมา โดยหน่วยงานนี้จะทำหน้าที่ออกกฎเกณฑ์ต่างๆ เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมต่อผู้บริโภคในเรื่องธุรกรรมทางการเงินมากขึ้น และดูแลมิให้ความเสียหายดังกล่าวเกิดขึ้นกับประชาชนอีก อย่างไรก็ตาม มาตรการนี้คงต้องใช้เวลาต่อรองระหว่างสถาบันการเงินต่างๆ กับภาครัฐอีกนาน เนื่องจากมีผลประโยชน์เกี่ยวข้องอยู่อย่างมหาศาล สำหรับยุโรป เรื่องนี้ไม่ได้เป็นปัญหาสำคัญเหมือนกับในอเมริกา
มาตรการที่สาม การจัดตั้งคณะกรรมการการดูแลเสถียรภาพทางการเงิน (Financial Stability Oversight Council) ทำหน้าที่ช่วยเตือนว่ามีความเสี่ยงใหม่ๆ ในรูปแบบใดที่น่าจะส่งผลเสียต่อระบบเศรษฐกิจ รวมถึงควบคุมดูแลสถาบันการเงินที่มีความซับซ้อน อาทิเช่น บริษัท Private Equity หรือเฮดจ์ฟันด์ขนาดใหญ่ หากพบว่ามีพฤติกรรมที่ล่อแหลมต่อระบบเศรษฐกิจ ก็สามารถสั่งให้ธนาคารกลางคอยควบคุมดูแล และสามารถสั่งการให้หน่วยงานที่ออกระเบียบดูแลบริษัทเหล่านี้ออกกฎหมายที่เห็นว่าจะเป็นประโยชน์ต่อเสถียรภาพของระบบเศรษฐกิจ รวมถึงทำให้ธุรกรรมอนุพันธ์ทางการเงินและเฮดจ์ฟันด์มีความโปร่งใสมากขึ้น และให้เข้ามาอยู่ในระบบตลาดซื้อขายของส่วนกลาง (Centralized Exchange) ให้มากที่สุด โดยบังคับให้เฮดจ์ฟันด์ที่มีขนาดใหญ่กว่า 100 ล้านดอลลาร์ ต้องขึ้นทะเบียนกับทางการ แต่ที่เหนือความคาดหมายที่สุด ก็คือ การรวมเอา "Volker Rule" หรือการแยกธุรกรรมการค้าของธนาคารเอง (Proprietary Trading) ออกจากธุรกิจธนาคาร (Bank Holding Companies) ไว้เป็นส่วนหนึ่งของร่างกฎหมายฉบับนี้
ในประเด็นนี้ ยุโรปถือว่ามีความก้าวหน้ากว่าสหรัฐ เนื่องจากได้มีการออกกฎเกณฑ์ต่างๆ ภายใต้กรอบของ Ucits III ซึ่งถือเป็นบรรทัดฐานให้กับการลงทุนเหล่านี้มาหลายปีแล้ว ทว่าการควบคุมของสหรัฐยังผ่านหน่วยงานที่ออกกฎเกณฑ์ที่มิได้เป็นระบบอย่างของยุโรปมากนัก ด้วยเหตุนี้ ตลอด 2-3 เดือนที่ผ่านมา สหภาพยุโรปพยายามจะออกระเบียบในลักษณะที่ว่าหากประเทศใดมิได้ควบคุมตราสารประเภทเฮดจ์ฟันด์ของตนให้มีความรัดกุมเท่าเทียมกับของสหภาพยุโรป การซื้อขายตราสารดังกล่าวผ่านประเทศต่างๆ ของยุโรป ก็ต้องขออนุญาตเป็นรายๆ ไป ซึ่งในเรื่องนี้อเมริกาก็อ้างว่าเป็นแนวทางที่เหมือนการกีดกันแบบไม่เป็นธรรม
มาตรการสุดท้าย การปรับปรุงความสามารถของภาครัฐ ในการจัดการกับสถาบันการเงินที่ส่อเค้าว่าจะทำให้เกิดวิกฤติ ในร่างกฎหมายฉบับนี้ หากเกิดเหตุการณ์วิกฤติการเงินขึ้นอีก จะมีขั้นตอนอำนาจทางกฎหมายในการจัดการกับวิกฤติที่เกิดขึ้นอย่างเป็นระบบและเบ็ดเสร็จ ในขณะที่ทางยุโรปจะให้ความสำคัญกับกฎระเบียบใหม่ๆ ที่ให้สถาบันการเงินปฏิบัติ รวมถึงกลไกความช่วยเหลือ หากเกิดวิกฤติจะเป็นในลักษณะ Living will plan ของแต่ละธนาคารมากกว่า
โดยสรุป ทั้งอเมริกาและยุโรปต่างมีแนวทางการกำกับระบบและสถาบันการเงิน ซึ่งมีแนวโน้มจะรวมศูนย์หน่วยงานที่ทำหน้าที่กำกับสถาบันการเงิน (Centralized Regulator) และใช้กฎเกณฑ์ซึ่งมีรูปแบบที่มองไปข้างหน้า (Forward-looking และ Proactive) ทว่าอเมริกาจะให้อำนาจกับหน่วยงานที่ตั้งขึ้นโดยเฉพาะ เพื่อจัดการกับความเสี่ยงที่จะเกิดขึ้นในอนาคต ขณะที่ยุโรปจะใช้การทำงานร่วมกันระหว่างสถาบันการเงินและผู้ดูแลภายใต้กรอบใหญ่ อาทิเช่น Basel II หรือ Ucits III เป็นหลัก
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น