กฎหมายปฏิรูปภาคการเงินอเมริกัน :

คอลัมน์ การเงินปฏิวัติ โดย สฤณี อาชวานันทกุล www.fringer.org ประชาชาติธุรกิจ วันที่ 05 สิงหาคม พ.ศ. 2553 ปีที่ 34 ฉบับที่ 4233
หลังจากที่ผ่านการถกเถียงอย่างถึงพริกถึงขิงและก้นบึ้งของปรัชญาว่าด้วยทุนนิยมต่อเนื่องนานหลายเดือน ในที่สุดกฎหมายปฏิรูป ภาคการเงินอเมริกันที่มีชื่อยาวเหยียดว่า Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act ย่อว่า "กฎหมายดอดด์-แฟรงค์" ก็ผ่านวุฒิสภา และลงนามบังคับใช้โดยประธานาธิบดี บารัก โอบามา เมื่อวันที่ 21 กรกฎาคม 2010
กฎหมายฉบับนี้จะเป็นที่ถกเถียงไปอีกนานหลายปีว่าจะช่วยแก้ปัญหาที่นำไปสู่วิกฤตแฮมเบอร์เกอร์ได้จริงหรือไม่เพียงใด โดยเฉพาะเมื่อคำนึงว่ารัฐต้องออกกฎระเบียบตามมาอีกหลายร้อยฉบับ ผู้นิยมทุนเสรีสุดขั้วประณามว่ากฎหมายฉบับนี้ เข้ามากำกับดูแลภาคการเงินมากเกินควรและบั่นทอนแรงจูงใจที่จะสร้างนวัตกรรมทางการเงิน ผู้ไม่นิยมทุนเถลิงอำนาจมองว่ากฎหมายนี้ไม่จัดการกับปัญหาที่รากสาเหตุ และประนีประนอมกับผู้เล่นรายใหญ่ในภาคการเงินมากเกินไป
ไม่ว่าผลลัพธ์โดยรวมจะออกมาเป็นอย่างไร (และกว่าเราจะมองออกจริง ๆ ก็ต้องรอให้บังคับใช้กฎหมายไปหลายปีก่อน) ประเด็นหนึ่งที่ไม่มีใครปฏิเสธคือ กฎหมายดอดด์-แฟรงค์เป็นกฎหมายเกี่ยวกับภาคการเงินที่สำคัญที่สุดในอเมริกา นับตั้งแต่เกิดภาวะเศรษฐกิจถดถอยรุนแรงในทศวรรษ 1930 เป็นต้นมา
ถึงแม้ว่าจะยังไม่มีใครตอบได้ว่ากฎหมายฉบับนี้ดีหรือไม่ดี การวิเคราะห์และตั้งข้อสังเกต รวมทั้งสรุปข้อถกเถียงเกี่ยวกับสาระสำคัญของมันก็เป็นประโยชน์ เพราะให้ บทเรียนเรามากมายเกี่ยวกับความซับซ้อนของภาคการเงินยุคโลกาภิวัตน์ ชี้ให้เห็นความจำเป็นที่ภาครัฐจะต้องมีบทบาทใน ตลาด และสะท้อนวิธีต่าง ๆ ที่รัฐมีบทบาท โดยที่แต่ละวิธีก็มีข้อดีและข้อด้อยแตกต่างกัน
เนื้อหาของกฎหมายดอดด์-แฟรงค์ แบ่งได้เป็นสี่ส่วนใหญ่ คือ อำนาจการกำกับดูแลและความเสี่ยงเชิงระบบ กฎเกณฑ์กำกับสถาบันการเงิน กฎเกณฑ์เกี่ยวกับตลาดทุน และกลไกคุ้มครองผู้บริโภคบริการทางการเงิน แต่ละส่วนมีสาระสำคัญและข้อถกเถียงที่น่าสนใจดังต่อไปนี้ -
1.อำนาจการกำกับดูแลและความเสี่ยงเชิงระบบ
กฎหมายดอดด์-แฟรงค์มอบอำนาจใหม่หลายชนิดให้กับหน่วยงานรัฐ เช่น อำนาจในการเข้าควบคุมกิจการและชำระบัญชีของสถาบันการเงินที่ประสบปัญหาอย่างรุนแรงจนคุกคามเสถียรภาพของเศรษฐกิจอเมริกันทั้งระบบ โดยให้บรรษัทประกันเงินฝากของรัฐบาลกลาง (Federal Deposit Insurance Corporation : FDIC) มีอำนาจเป็นผู้พิทักษ์ทรัพย์เด็ดขาดสำหรับสถาบันการเงินที่เข้าข่ายนี้ โดยไม่ต้อง ผ่านขั้นตอนตามกฎหมายล้มละลายปกติ
กฎหมายฉบับนี้กำหนด "การบรรเทาความเสี่ยงเชิงระบบ" และ "การรักษาเสถียรภาพทางการเงิน" ของประเทศ ให้เป็นหนึ่งในเป้าหมายเชิงนโยบายของธนาคารกลางสหรัฐเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ สถาปนาองค์กรใหม่ชื่อ "สภาดูแลเสถียรภาพทางการเงิน" (Financial Stability Oversight Council) ขึ้นมาเพื่อติดตามดูแลความเสี่ยงเชิงระบบ (systemic risk) ของภาคการเงินและ คอยนำเสนอนโยบายต่อธนาคารกลาง ประเด็นที่สำคัญคือ อำนาจของสภานี้จะครอบคลุมสถาบันการเงินขนาดใหญ่ที่ไม่ใช่ธนาคารพาณิชย์ (non-bank financial institution) ด้วย เช่น บริษัทประกัน และบริษัทวาณิชธนกิจ
คำถามข้อสำคัญคือ บทบัญญัติที่ว่านี้ช่วยแก้ปัญหาการมีสถาบันการเงินที่ "ใหญ่เกินกว่าจะปล่อยให้ล้ม" (too big to fail) ได้หรือไม่ ประเด็นนี้เป็นปัญหาเพราะตราบใดที่มีสถาบันการเงินที่ทุกคนเชื่อว่ารัฐจะไม่ยอมปล่อยให้ล้ม ตลาดทุนโดยรวมก็จะมองว่า สถาบันการเงินเหล่านี้มีความเสี่ยงต่ำ (เพราะรัฐจะอุ้มทันทีที่มีปัญหา) และดังนั้นสถาบันการเงินเหล่านี้ก็จะสามารถกู้เงินได้ด้วยต้นทุนต่ำกว่ารายอื่น ทำให้มีแนวโน้มที่ธนาคารยักษ์ใหญ่จะยิ่งขยายขนาดมากกว่าเดิม กู้เงิน (ต้นทุนต่ำ) ไปทำธุรกรรมที่เสี่ยงกว่าเดิม เพิ่มความเสี่ยงเชิงระบบและตอกย้ำเหตุผลที่รัฐต้องอุ้ม กลายเป็นวงจร "จริยวิบัติ" (moral hazard) ที่ยากแก่การคลี่คลาย
ผู้เขียนเห็นด้วยกับนักวิเคราะห์ที่มองว่า กฎหมายดอดด์-แฟรงค์ไม่ได้แก้ปัญหานี้อย่างตรงจุด วิธีแก้ปัญหาที่ตรงจุดคือบังคับให้สถาบันการเงินมีขนาดเล็กลง ดังเช่น ข้อเสนอของวุฒิสมาชิกจากพรรคเดโมแครตสองคน คือ เชอร์ร็อด บราวน์ (Sherrod Brown) กับ เท็ด คอฟแมน (Ted Kaufman) ให้รัฐกำหนดไม่ให้ธนาคารใดธนาคารหนึ่งมีส่วนแบ่งเงินฝากเกินร้อยละ 10 ของเงินฝากทั้งระบบที่ รัฐค้ำประกัน จำกัดขนาดของหนี้สินที่ไม่ใช่เงินฝากของสถาบันการเงิน นอกจากนี้ร่างแรกของกฎหมายดอดด์-แฟรงค์ที่ผ่านสภาล่าง ก็กำหนดเพดานอัตราส่วนหนี้สินต่อทุนของสถาบันการเงินไว้อย่างชัดเจนที่ 15 ต่อ 1 ก่อนที่จะถูกตีตกไปในสภาสูง
การระบุเพดานอย่างชัดเจนนั้นเป็นการมองแบบ "กันไว้ดีกว่าแก้" และในทางปฏิบัติก็เท่ากับบังคับให้ธนาคารยักษ์ใหญ่ลดขนาดลงโดยปริยาย เพื่อป้องกันไม่ให้ความล้มเหลวของสถาบันใดสถาบันหนึ่ง สุ่มเสี่ยงที่จะลากระบบทั้งระบบลงเหวดังที่เกิดในปี 2008-2009 ไม่น่าแปลกใจที่ข้อเสนอทำนองนี้ถูกต่อต้านชนิดหัวชนฝาจากธนาคารยักษ์ใหญ่จนตกไป อย่างไรก็ตามถึงแม้ว่ากฎหมายดอดด์-แฟรงค์จะไม่ยึดหลัก "กันไว้ดีกว่าแก้" ตรง ๆ อำนาจที่เพิ่มให้กับธนาคารกลางและบรรษัทประกันเงินฝากก็น่าจะช่วย "ตัดไฟแต่ต้นลม" ไม่ให้ความเสียหายจากสถาบันหนึ่งลุกลามเป็น ไฟลามทุ่งแบบที่เคยเกิดตอนที่เลห์แมนบราเธอร์ส ล้มละลายในปี 2008
กฎหมายดอดด์-แฟรงค์สะท้อนความโกรธแค้นของชาวอเมริกันที่เห็นรัฐนำเงินภาษีไปอุ้มสถาบันการเงินหลายแห่งอย่างชัดเจน มาตรา 212(a) ระบุว่า "รัฐจะต้องไม่ใช้เงินของผู้เสียภาษีในการป้องกันการชำระบัญชีของสถาบันการเงินใดก็ตาม" และย้ำอีกครั้งใน 212(c) ว่า "ผู้เสียภาษีจะต้องไม่ได้รับผลขาดทุนจากการใช้อำนาจใดก็ตามภายใต้กฎหมายฉบับนี้" นอกจากนี้กฎหมายก็ระบุอย่างชัดเจนว่าผลขาดทุน จากการชำระบัญชีสถาบันการเงินที่ล้มเหลวจะต้องตกเป็นของเจ้าหนี้และผู้ถือหุ้นของสถาบันการเงินดังกล่าว (ในปี 2008-2009 รัฐบาลสหรัฐถูกประณามอย่างหนักเพราะ ไปอุ้มด้วยการซื้อหุ้นของสถาบันการเงินที่ประสบปัญหา) แต่ก็ทำให้หลายคนวิตกอยู่ดีเพราะไม่ได้ระบุชัดเจนให้ใคร "กันเงิน" ที่จำเป็นต้องใช้ในการชำระบัญชีไว้ล่วงหน้า
กล่าวโดยสรุป กฎหมายดอดด์-แฟรงค์ไม่ได้แก้ปัญหา "ใหญ่เกินกว่าจะปล่อยให้ล้ม" ที่รากสาเหตุก็จริง แต่อย่างน้อยก็มอบอำนาจให้หน่วยงานรัฐสามารถตัดไฟแต่ต้นลมเมื่อเกิดปัญหา เพื่อตีกรอบป้องกันไม่ให้ปัญหาลุกลามและสังคมต้องแบกภาระต้นทุนอย่างที่แล้วมา อีกทั้งการระบุ เป้าหมายเชิงนโยบายเกี่ยวกับ "ความเสี่ยงเชิงระบบ" ก็น่าจะจุดประกายให้มีการออกแบบระบบสัญญาณเตือนภัยที่เหมาะสม จากที่ก่อนหน้านี้แทบไม่มีใครมองเห็นเค้าลางของวิกฤตเพราะไม่มีใครมีหน้าที่วัดหรือติดตามความเสี่ยงเชิงระบบ
2.กฎเกณฑ์กำกับสถาบันการเงิน
กฎหมายดอดด์-แฟรงค์ขยับขยายอำนาจของธนาคารกลางให้สามารถกำกับสถาบันที่ไม่ใช่ธนาคารพาณิชย์ แต่"ทำกิจกรรมด้านการเงิน" มากพอ อาทิ บริษัทประกัน และบริษัทวาณิชธนกิจ หัวใจของกฎหมายส่วนนี้คือ "กฎโวลเกอร์" (Volcker Rule) - ตั้งตามชื่อของพอล โวลเกอร์ (Paul Volcker) อดีตประธานธนาคารกลางที่เสนอเป็นคนแรก กฎโวลเกอร์ที่อยู่ในกฎหมายดอดด์-แฟรงค์กำหนดเพดานของเงินที่ธนาคารลงทุนในกองทุนเก็งกำไรระยะสั้น (เฮดจ์ฟันด์) และกองทุนร่วมลงทุน (private equity) ไว้ที่ร้อยละ 3 ของทุน นับว่าอ่อนลงจากข้อเสนอดั้งเดิมของโวลเกอร์ว่า กฎหมาย ไม่ควรอนุญาตให้ธนาคารลงทุนทุกชนิดที่มีความเสี่ยงสูงตั้งแต่แรก
ที่จริงกฎหมายดอดด์-แฟรงค์เปิดช่องให้รัฐมีอำนาจสั่งห้ามไม่ให้ธนาคารลงทุนในสินทรัพย์เสี่ยงด้วยเงินของตัวเอง (proprietary trading) เหมือนกัน แต่ปล่อยให้เป็นดุลพินิจของหน่วยงานกำกับดูแล และให้ "สำนักงานความรับผิดภาครัฐ" (Government Accountability Office) ทำการศึกษาเรื่องนี้และส่งรายงานก่อน นับเป็นการประนีประนอมจากข้อเสนอของโวลเกอร์ที่นักวิเคราะห์บางคนเห็นด้วย เพราะการลงทุนเสี่ยงโดยเฉพาะในหลักทรัพย์ที่แปลงมาจากสินทรัพย์ (securitized) นั้นมีมากมายหลายรูปแบบ และหลายแบบก็เป็นประโยชน์ต่อลูกค้าธนาคาร ไม่ได้เป็นแค่ช่องให้ธนาคาร เก็งกำไรฝ่ายเดียว
แน่นอนว่าภาพในอุดมคติที่ทุกคนอยากเห็นคือ หลักทรัพย์ความเสี่ยงสูงต่าง ๆ จะอยู่ในมือของนักลงทุนอย่างเช่น เฮดจ์ฟันด์ที่รับความเสี่ยงได้ หรือถ้าไม่ได้อย่างน้อยเวลาเจ๊งก็เจ๊งคนเดียว คนอื่นไม่เกี่ยว ไม่ใช่ไปอยู่ในงบดุลของธนาคารขนาดใหญ่ที่ต้อง "รับผิดชอบต่อสังคม" ในฐานะสถาบันที่ดูแลเงินออมของประชาชนและจัดสรรทุนในระบบเศรษฐกิจ นักวิเคราะห์หลายคนมองว่าเพดานที่กฎหมายดอดด์-แฟรงค์กำหนดคือร้อยละ 3 ของทุนนั้นเป็นระดับที่ทำให้ธนาคารขนาดใหญ่ "ขนหน้าแข้ง ไม่ร่วง" เพราะมีทุนมหาศาล แต่อย่างน้อยก็ต้องนับว่าการมีกฎข้อนี้ก็ดีกว่าไม่มี เราคงต้องรอดูว่ากฎหมายนี้จะส่งผลให้พฤติกรรมของธนาคารเปลี่ยนไปมากน้อยแค่ไหน เพราะต้องใช้เวลาอีก 2-3 ปีกว่าที่ผลการศึกษาและกฎระเบียบต่าง ๆ จะแล้วเสร็จ
ประเด็นหนึ่งที่นักวิเคราะห์เห็นพ้องต้องกันมากกว่ากฎโวลเกอร์ว่ากฎหมายดอดด์-แฟรงค์ ปฏิรูปในทางที่ถูกต้องคือเรื่องของตราสารอนุพันธ์ ปัญหาใหญ่ที่เกิดในกรณีของเอไอจีคือ เอไอจีขายประกันตราสารอนุพันธ์จำนวนมากกับสถาบันการเงินอื่นแบบเจรจากันตัวต่อตัว (แบบ over-the-counter ย่อว่า OTC) ไม่ผ่านตลาดหลักทรัพย์ (exchange) ที่มีสภาพคล่องและราคาอ้างอิง พอเอไอจีถูกสถาบันจัดอันดับลดอันดับระหว่างวิกฤต เอไอจีก็ต้องเพิ่มหลักประกันแต่ไม่สามารถรู้ได้อย่างแน่ชัดว่าตราสารเหล่านี้มี "มูลค่าที่แท้จริง" เท่าไร (และคู่ค้าพอถึงตอนนั้นก็ไม่มั่นใจแล้ว) ทำให้สถานการณ์แย่ลงถึงจุดล้มละลายอย่างรวดเร็ว กฎหมายดอดด์-แฟรงค์กำหนดว่าตราสารอนุพันธ์ที่มีมาตรฐานทุกชนิดต้องซื้อขายผ่านสถาบัน หักบัญชี (clearinghouse) และตลาดหลักทรัพย์ สั่งให้ธนาคารเลิกทำกิจการซื้อขายอนุพันธ์สวอปที่ไม่ใช่ "ธุรกรรมบริหารความเสี่ยงหรือกิจกรรมของธนาคารพาณิชย์ดั้งเดิม" (แปลว่าห้ามเก็งกำไรสวอปที่มีความเสี่ยงสูง) ทั้งหมด และให้หน่วยงานรัฐมีอำนาจกำหนดเพดานมาร์จิ้น (margin requirement) ทั้งหมดนี้หมายความว่าการซื้อขายตราสารอนุพันธ์ นับจากนี้น่าจะมีความโปร่งใส ปลอดภัยและ มีประสิทธิภาพกว่าเดิม
พูดถึงสาระสำคัญในส่วนที่ 1 และ 2 ไปแล้ว ตอนหน้าจะมาว่ากันต่อด้วยสาระสำคัญของสองส่วนหลัง - กฎเกณฑ์เกี่ยวกับตลาดทุน และกลไกคุ้มครองผู้บริโภคบริการทางการเงิน
กฎหมายปฏิรูปภาคการเงินอเมริกันชื่อ Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act ("กฎหมายดอดด์-แฟรงค์") ที่ผ่านการลงนามโดยประธานาธิบดีบารัก โอบามา เมื่อวันที่ 21 กรกฎาคม 2010 เป็นมหกรรมปฏิรูปภาคการเงินอเมริกันที่ลึกและกว้างที่สุดในรอบ 80 ปี เนื้อหาของกฎหมายนี้แบ่งได้เป็นสี่ส่วนใหญ่คือ อำนาจการกำกับดูแลและความเสี่ยงเชิงระบบ กฎเกณฑ์กำกับสถาบันการเงิน กฎเกณฑ์เกี่ยวกับตลาดทุน และกลไกคุ้มครองผู้บริโภคบริการทางการเงิน

คราวก่อนผู้เขียนพูดถึงสาระสำคัญและข้อถกเถียงในสองส่วนแรกไปแล้ว วันนี้มาว่ากันเรื่องสองส่วนหลังบ้าง

3.กฎเกณฑ์เกี่ยวกับตลาดทุน

นอกจากกฎหมายดอดด์-แฟรงค์จะนำตราสารอนุพันธ์ส่วนใหญ่ขึ้นมา "บนดิน" ด้วยการกำหนดให้ซื้อขายผ่านตลาดหลักทรัพย์ และห้ามธนาคารพาณิชย์เก็งกำไรสวอปที่มีความเสี่ยงสูงแล้ว กฎหมายฉบับนี้ยังบังคับให้บริษัทที่รับประกันการจัดจำหน่ายหลักทรัพย์อิงสินเชื่อที่อยู่อาศัยต้องลงทุนไม่ต่ำกว่าร้อยละ 5 ของมูลค่าสินทรัพย์เสี่ยงที่แปลงเป็นหลักทรัพย์ไปขาย กฎข้อนี้น่าจะส่งผลดีต่อตลาดทุน เพราะการกำหนดให้บริษัทหลักทรัพย์ลงเงินของตัวเองไม่ใช่น้อย ๆ ในหลักทรัพย์ที่นำไปเร่ขายนั้นน่าจะทำให้บริษัทเหล่านั้นใช้ความระมัดระวังและรอบคอบมากขึ้น ลดแรงจูงใจที่จะจับเสือมือเปล่าหรือย้อมแมวขายเหมือนอย่างในอดีต (ศัพท์สแลงในตลาดทุนฝรั่งเรียกว่า ตอนนี้มี "เนื้อหนังอยู่ในเกม" (skin in the game) แล้ว)

ข้อกำหนดในกฎหมายดอดด์-แฟรงค์ที่สำคัญอีกข้อหนึ่งคือ เพิ่มความรับผิดทางกฎหมายของบริษัทจัดอันดับความน่าเชื่อถือ (credit rating agency) โดยเฉพาะความรับผิดต่อนักลงทุนที่ซื้อหลักทรัพย์ที่ตนจัดอันดับ เพราะปัญหาใหญ่ปัญหาหนึ่งที่ผ่านมาคือ บริษัทจัดอันดับประเมินความเสี่ยงของหลักทรัพย์ผิดพลาด ส่วนหนึ่งเพราะพึ่งพาข้อมูลจากวาณิชธนกิจผู้จัดจำหน่ายมากเกินไปโดยไม่เป็นอิสระเท่าที่ควร ภาระความรับผิดทางกฎหมายที่เพิ่มขึ้นน่าจะสร้างแรงจูงใจให้บริษัทจัดอันดับใช้วิจารณญาณอย่างรอบคอบและเป็นอิสระมากกว่าเดิม แต่ก็มีแนวโน้มเหมือนกันที่บริษัทจัดอันดับบางแห่งจะเลือกวิธี "มักง่าย" แทนที่จะปรับปรุงตัว คือไม่ยอมให้ผู้ออกหลักทรัพย์เปิดเผยผลการจัดอันดับในหนังสือชี้ชวนที่ไปถึงนักลงทุน เพื่อกำจัดความเสี่ยงที่ตนจะถูกฟ้องร้องตั้งแต่ต้น

คำถามที่ว่ากฎเรื่องนี้จะทำให้สถานการณ์ดีขึ้นหรือแย่ลง ระหว่างบริษัทจัดอันดับทำงานอย่างรอบคอบและน่าเชื่อถือกว่าเดิม (ดีขึ้น) หรือไม่ตีพิมพ์ผลการจัดอันดับเพื่อหลบเลี่ยงความรับผิด (แย่ลง) คงต้องรอดูไปอีก 2-3 ปีกว่าจะเห็น เพราะส่วนหนึ่งขึ้นอยู่กับวิธีแปรกฎหมายเป็นกฎระเบียบและขั้นตอนปฏิบัติของ ก.ล.ต.อเมริกาเองด้วย

ด้านการเปิดเผยข้อมูลและอำนาจในการกำกับตลาดทุน กฎหมายดอดด์-แฟรงค์มอบอำนาจให้ ก.ล.ต. ออกกฎเกี่ยวกับ "การเปิดเผยข้อมูลที่จุดขาย" (point-of-sale disclosure rules) เพื่อช่วยนักลงทุนรายย่อยทำความเข้าใจกับหลักทรัพย์ที่มักจะถูกศัพท์สวยหรูและซับซ้อนปิดบังความเสี่ยงและต้นทุนที่แท้จริง แต่เนื่องจากหลายฝ่ายเกรงว่า ก.ล.ต. อาจเพิ่มกฎการเปิดเผยข้อมูลในทางที่ทำให้ต้นทุนของโบรกเกอร์สูงขึ้น และโบรกเกอร์จะส่งต่อต้นทุนมาให้นักลงทุนแบกรับ กฎหมายจึงกำหนดให้ ก.ล.ต. สามารถจ้างผู้เชี่ยวชาญทำการศึกษาระดับความอ่านออกเขียนได้ทางการเงิน (financial literacy) ของนักลงทุนรายย่อย ก่อนที่จะออกกฎเรื่องนี้ในรายละเอียดต่อไป

ปัญหาหนึ่งที่ผ่านมาในตลาดทุนคือ มหกรรมฉ้อโกงมักจะดำเนินไปนานหลายปีก่อนจะถูกเปิดโปงและดำเนินคดี กว่าจะถึงตอนนั้นก็มีผู้เสียหายไปแล้วหลายพันคนหรือมากกว่านั้น สาเหตุสำคัญข้อหนึ่งคือความไม่ชอบมาพากลในตลาดทุนเป็นที่รู้กันในหมู่ "คนใน" ไม่กี่คน ถ้าไม่ใช่พนักงานของบริษัทที่ทำดีลนั้นจริง ๆ ก็ยากที่ ก.ล.ต. จะล่วงรู้ได้ว่าเกิดอะไรขึ้น จนกว่าจะมีผู้เสียหายแล้วในวงกว้าง ดังนั้นกฎหมายดอดด์-แฟรงค์ จึงเพิ่มแรงจูงใจให้ "คนใน" มาให้เบาะแสการทุจริตกับ ก.ล.ต. ด้วยการกำหนดว่า ใครก็ตามที่มอบข้อมูลให้กับ ก.ล.ต. แล้วนำไปสู่การสอบสวนเอาผิดได้สำเร็จ จะได้รับเงินรางวัลร้อยละ 10-30 ของค่าปรับที่สูงกว่า 1 ล้านเหรียญสหรัฐ แรงจูงใจใหม่นี้อาจสร้างบรรยากาศ "มหกรรมจับผิด" ในตลาดทุนช่วงแรก โดยคนที่แห่กันอ้างว่ามีเบาะแสการทุจริต แต่ถ้าเกิดเหตุการณ์นี้จริง ไม่นานทุกอย่างก็น่าจะกลับเข้าสู่สถานการณ์ปกติ หลังจากที่เกิดความชัดเจนว่า ก.ล.ต.จะ "เอาเรื่อง" กับกรณีทุจริตชนิดใดบ้าง

นอกจากจะมุ่งปรับปรุงตลาดทุนให้โปร่งใสและคุ้มครองนักลงทุนมากขึ้น กฎหมายดอดด์-แฟรงค์ยังมีหลายมาตราที่พยายามปรับปรุงระดับธรรมาภิบาล และเพิ่มอำนาจให้ผู้ถือหุ้นมีส่วนร่วมในการกำหนดโครงสร้างคณะกรรมการและค่าตอบแทนผู้บริหารระดับสูง เช่น กฎหมายนี้ระบุว่า ก.ล.ต.มีอำนาจออกกฎเกณฑ์ที่อนุญาตให้ผู้ถือหุ้นสามารถใช้หนังสือมอบฉันทะ (proxy solicitation) เสนอรายชื่อบุคคลให้ที่ประชุมผู้ถือหุ้นโหวตเลือกเป็นกรรมการบริษัท นอกจากนี้กฎหมายดอดด์-แฟรงค์ยังกำหนดให้บริษัทจดทะเบียนทุกแห่ง อธิบายเหตุผลที่ประธานกรรมการกับซีอีโอเป็นคนคนเดียวกัน หรือเป็นคนละคนกัน รวมทั้งขยายขอบเขตผลตอบแทนผู้บริหารที่บริษัทมีสิทธิเรียกคืน (clawback) ในกรณีที่ผู้บริหาร "ไม่ทำตามกฎในสาระสำคัญ" จาก 1 ปีเป็น 3 ปีย้อนหลัง เพื่อพยายามสร้างแรงจูงใจให้ผู้บริหารทำงานด้วยความรอบคอบและระมัดระวังมากขึ้น

4.กลไกคุ้มครองผู้บริโภคบริการทางการเงิน

มาตราที่สำคัญที่สุดมาตราหนึ่งในกฎหมายดอดด์-แฟรงค์ คือการจัดตั้งหน่วยงานราชการใหม่ ชื่อสำนักงานคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน (Bureau of Consumer Financial Protection) โดยให้มีอำนาจกำกับดูแลผลิตภัณฑ์ทางการเงินทั้งหมดที่ขายให้กับผู้บริโภครายย่อย เช่น บัตรเครดิต สินเชื่อส่วนบุคคล และสินเชื่อที่อยู่อาศัย กฎหมายข้อนี้ทำตามข้อเสนอของศาสตราจารย์ อลิซาเบธ วอร์เรน (Elizabeth Warren) ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายการเงินส่วนบุคคลจากมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด

ไม่น่าแปลกใจที่การก่อตั้งหน่วยงานรัฐใหม่ถอดด้ามจะถูกต่อต้านอย่างหนักจากภาคธุรกิจ บางกระแสข่าวบอกว่าสภาหอการค้าอเมริกันทุ่มเงินกว่า 3 ล้านเหรียญ ไปกับการต่อต้านแนวคิดนี้ตั้งแต่ก่อนมีร่างกฎหมาย รวมทั้งจัดตั้งเว็บไซต์ต่อต้านที่มีคลิปวิดีโอและความเห็นจากผู้คัดค้านมากมาย ข้อคัดค้านโดยสรุปคือ หน่วยงานใหม่นี้จะทำให้ประชาชนเข้าถึงผลิตภัณฑ์ทางการเงินยากกว่าเดิม เพิ่มต้นทุนของผลิตภัณฑ์เดิม และทำให้ธุรกิจขนาดเล็กเดือดร้อนเพราะเข้าถึงสินเชื่อยากขึ้น อีกทั้งยังมีอำนาจควบคุมผลิตภัณฑ์ทางการเงินบางชนิดที่ไม่เกี่ยวอะไรเลยกับวิกฤตแฮมเบอร์เกอร์ อย่างเช่น สินเชื่อเงินสด (ภาษาชาวบ้านไทยเรียก "เงินด่วนเสาไฟฟ้า" เพราะโฆษณาติดตามเสาไฟฟ้า ภาษาชาวบ้านอเมริกันเรียก "payday loan" เพราะครบกำหนดชำระหนี้ในวันเงินเดือนออก)

นักการเมืองและนักเศรษฐศาสตร์ฝ่ายขวาบางคนถึงขั้นประณามหน่วยงานนี้ว่า มันจะกลายเป็นหน่วยงานราชการที่ใช้เป้าหมายด้าน "ความยุติธรรมทางสังคม" มากำหนดสินเชื่อ แทนที่จะใช้หลักเกณฑ์ด้าน "ความปลอดภัยและความเหมาะสม" ส่วนนักการเมืองและนักเศรษฐศาสตร์ฝ่ายซ้ายส่วนใหญ่ก็เรียกร้องให้หน่วยงานนี้เป็นอิสระจากธนาคารกลาง เพื่อรับประกันว่าจะมีอำนาจที่แท้จริงในการกำหนดเกณฑ์คุ้มครองผู้บริโภคบริการทางการเงินที่ได้ผล เช่น กฎระเบียบเกี่ยวกับการเปิดเผยเงื่อนไขของบัตรเครดิตในภาษาที่คนเข้าใจง่ายและแจกแจงค่าธรรมเนียมอย่างชัดเจน

ผลลัพธ์สุดท้ายที่ปรากฏในกฎหมายนับเป็นการประนีประนอมระหว่างทั้งสองฝ่าย ซึ่งก็หมายความว่ามันทำให้น้อยคนพอใจ สำนักงานคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินถือกำเนิดแล้วก็จริง แต่อยู่ใต้การควบคุมของธนาคารกลาง (แม้จะมีผู้อำนวยการที่สรรหาในกระบวนการอิสระและงบประมาณที่เป็นเอกเทศ) หน่วยงานนี้มีอำนาจเขียนกฎระเบียบที่กว้างขวางก็จริง แต่มีอำนาจในการบังคับใช้ค่อนข้างจำกัด

อย่างไรก็ตาม อลิซาเบธ วอร์เรน ผู้ให้กำเนิดหน่วยงานนี้และเป็นตัวเต็งที่จะเป็นผู้อำนวยการคนแรกเชื่อมั่นว่า หน่วยงานใหม่ "มีอำนาจและความเป็นอิสระเพียงพอที่จะซ่อมตลาดสินเชื่อที่ใช้การไม่ได้" และย้ำว่ามันไม่ได้เป็นการเพิ่มอำนาจรัฐ เท่ากับเป็นการรวบรวมอำนาจควบคุมผลิตภัณฑ์ทางการเงินส่วนบุคคลที่เคยอยู่กระจัดกระจายตามหน่วยงานราชการต่าง ๆ เข้ามาเป็นหน่วยงานเดียวให้มีเอกภาพและประสิทธิภาพในการทำงานมากกว่าเดิม รวมทั้งเพิ่มอำนาจและความรับผิดชอบให้สามารถคุ้มครองผู้บริโภคได้ดีขึ้น ศาสตราจารย์วอร์เรนไม่คิดว่าหน่วยงานราชการใหม่นี้ทำให้ธุรกิจการเงินแย่ลง ในทางตรงกันข้าม เธอมองว่างานของหน่วยงานนี้น่าจะช่วยให้ผลิตภัณฑ์ทางการเงินโปร่งใสและเป็นมิตรกับผู้บริโภคมากกว่าเดิม ซึ่งถ้าเป็นอย่างนั้นผู้บริโภคก็จะสามารถแยกแยะระหว่างผู้ให้บริการที่รับผิดชอบกับเจ้าอื่นที่ไม่รับผิดชอบ เพิ่มความเชื่อมั่นให้กับผู้บริโภคและผลักดันให้ธุรกิจแข็งแกร่งยิ่งกว่าเดิม

ผู้เชี่ยวชาญบางคนเสียดายที่กฎหมายฉบับนี้ไม่แก้ปัญหาสำคัญบางเรื่อง เช่น ไม่ปฏิรูปแฟนนี แม (Fannie Mae) กับเฟรดดี แมค (Freddie Mac) สถาบันการเงินกึ่งรัฐที่กระพือตลาดสินเชื่อที่อยู่อาศัยความเสี่ยงสูงจนกลายเป็นฟองสบู่อันตรายในเวลาต่อมา และไม่แตะการใช้โมเดลซื้อขายหลักทรัพย์แบบอัตโนมัติ (automated trading models) บนคอมพิวเตอร์ ซึ่งทำให้ตลาดผันผวนกว่าที่ควร ตีความสัญญาณผิดพลาด และไม่คำนึงถึงความเสี่ยงเชิงระบบ

กล่าวโดยสรุป กฎหมายดอดด์-แฟรงค์ไม่ได้เปลี่ยนโครงสร้างของภาคการเงินอเมริกันชนิดถอนรากถอนโคนอย่างที่หลายคนคาดหวัง แต่มันก็เป็นกฎหมายสำคัญที่ปฏิรูปกฎเกณฑ์ภาครัฐให้ตามทันตลาดการเงินยุคโลกาภิวัตน์มากขึ้นมาก คำถามใหญ่ที่ว่าเป็นไปได้หรือไม่ที่จะออกแบบ "กฎวิเศษ" ที่สามารถป้องกันวิกฤตการเงินไม่ให้เกิดขึ้นเลย คงเป็นปัญหาโลกแตกที่ถกเถียงกันไปอีกนาน ผู้เขียนเห็นด้วยกับความเห็นของ ดัก เอลเลียต (Doug Elliott) นักวิจัยจากสถาบันบรุกกิงส์ ที่ว่า "ผมคิดว่าภาวะถดถอยทางเศรษฐกิจร้ายแรงที่เราเพิ่งประสบไปนั้นจะรุนแรงน้อยกว่านี้มาก ถ้าหากเรามีกฎหมายดอดด์-แฟรงค์ก่อนหน้านั้น กฎหมายฉบับนี้จะไม่กำจัดวิกฤตการเงิน แต่มันจะทำให้วิกฤตการเงินเกิดขึ้นถี่น้อยลงและมีพิษสงน้อยกว่าเดิมมาก"

ถึงที่สุดแล้ว กฎหมายดอดด์-แฟรงค์สะท้อนความพยายามที่จะสร้างสมดุลระหว่างกลไกตลาดเสรีกับเป้าหมายทางสังคม สมดุลที่สร้างยากและรักษายากยิ่งกว่า แต่ไม่ว่าใครจะคิดอย่างไรกับกฎหมายฉบับนี้ ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่ามันช่วยปิดฉากยุคเรืองอำนาจของลัทธิเสรีนิยมใหม่ ที่เชื่อว่า "ตลาดเสรีดูแลตัวเองได้" ลงอย่างบริบูรณ์ในสหรัฐอเมริกา