ประเมินการขาดดุลงบประมาณของสหรัฐ

เศรษฐศาสตร์จานร้อน : ดร.ศุภวุฒิ สายเชื้อ กรุงเทพธุรกิจ วันจันทร์ที่ 15 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2553 ในช่วงที่ผ่านมา นักลงทุนแสดงความกังวลเกี่ยวกับหนี้สิน ที่ภาครัฐจะต้องรับผิดชอบสำหรับประเทศขนาดเล็ก อาทิเช่น ดูไบ ไอซ์แลนด์ ไอร์แลนด์ และล่าสุด คือ ประเทศกรีก ซึ่งเหตุการณ์หลังนี้เป็นสาเหตุหนึ่ง ที่ทำให้ราคาหุ้นในยุโรปและหุ้นในตลาดอื่นๆ ทั่วโลกปรับลดลง 3-4% ในสัปดาห์ที่ผ่านมา โดยปัญหาจะต้องถูกจัดการแก้ไขโดยการปรับลดรายจ่ายและเพิ่มรายได้ (ภาษี) ของประเทศกรีกอย่างชัดเจนและรวดเร็ว ทั้งนี้ รัฐบาลกรีกได้ให้คำมั่นกับนักลงทุนและสหภาพยุโรป ว่า จะปรับลดการขาดดุลงบประมาณปีนี้ที่เดิมคาดการณ์ว่าจะสูงถึง 12% ของจีดีพีมาเป็น 8% ของจีดีพี และปรับลดการขาดดุลอย่างรวดเร็วให้เหลือเพียง 2-3% ของจีดีพีในปี 2012 ความจำเป็นที่จะต้องรีบจัดการปัญหาการขาดดุลงบประมาณ สืบเนื่องมาจากความเข้มงวดของตลาดทุน ซึ่งสะท้อนว่าหากรัฐบาลกรีกจะขาดดุลงบประมาณเป็นจำนวนมากเช่นนี้ ก็ต้องยอมจ่ายดอกเบี้ยพันธบัตรรัฐบาลให้คุ้มความเสี่ยงของนักลงทุนที่ยอมปล่อยกู้ให้รัฐบาลกรีก ซึ่งอยู่ในสภาวะที่ขาดวินัยทางการคลัง กล่าวคือ ดอกเบี้ยพันธบัตร 10 ปีของรัฐบาลกรีกปรับตัวสูงขึ้นถึง 7% ต่อปี ทำให้มีส่วนต่างสูงกว่าพันธบัตรรัฐบาลเยอรมนีถึง 4% ซึ่งสูงเป็นประวัติการณ์ แม้ในช่วงที่วิกฤติเศรษฐกิจโลกมีความรุนแรงสูงสุด (ครึ่งหลังปี 2008 ถึงครึ่งแรกปี 2009) ส่วนต่างระหว่างดอกเบี้ยพันธบัตรกรีกกับพันธบัตรเยอรมนีก็เท่ากับ 3% เท่านั้น ความตื่นตัวเกี่ยวกับวินัยทางการคลังนั้น มิได้เฉพาะเจาะจงกับประเทศกรีกเพียงประเทศเดียว แต่กำลังลามไปสู่ประเทศอื่นๆ ในสหภาพยุโรป ยกตัวอย่างเช่นวันที่ 4 กุมภาพันธ์ที่ผ่านมา ราคาหุ้นในประเทศโปรตุเกสปรับลดลง 5% เป็นเพราะรัฐบาลต้องลดจำนวนพันธบัตร 1 ปีลงจาก 500 ล้านยูโรมาเหลือเพียง 300 ล้านยูโร (หมายความขายไม่ออก) ในวันเดียวกัน หุ้นสเปนปรับลดลง 5.9% เพราะพันธบัตรรัฐบาลสเปนอายุ 3 ปีต้องขายที่ดอกเบี้ยสูงถึง 2.63% ซึ่งสูงกว่าพันธบัตรอายุเดียวกันที่ขายในวันที่ 3 ธันวาคม 2009 ที่ดอกเบี้ย 2.14% ในวันเดียวกัน บริษัทจัดอันดับความเสี่ยง Moodys เตือนว่าอันดับความน่าเชื่อถือระดับ AAA ของสหรัฐนั้นอาจปรับลดลงได้ใน 10 ปีข้างหน้า หากรัฐบาลสหรัฐไม่มีมาตรการที่จะลดการขาดดุลงบประมาณมากกว่าที่เป็นอยู่ในขณะนี้ หรือถ้าเศรษฐกิจสหรัฐไม่สามารถฟื้นตัวดีกว่าที่คาดการณ์ไว้ แปลว่านโยบายการคลังของประธานาธิบดีโอบามาที่ประกาศออกมา ซึ่งเป็นการมองภาพวินัยทางการคลังไป 10 ปีจาก 2010-2019 นั้น Moodys สรุปว่าแผนนโยบายการคลังของรัฐบาลสหรัฐขาดวินัยที่จะทำให้สามารถรักษาความน่าเชื่อถือระดับ AAA เอาไว้ได้ในอนาคต ซึ่งเท่าที่ผมจำได้ยังไม่เคยเห็นปรากฏการณ์เช่นนี้เกิดขึ้นกับประเทศที่เป็นเงินสกุลหลักของโลกมาก่อน แต่ในระยะสั้นดูเสมือนว่ายังไม่ได้ส่งผลให้ตลาดตื่นตระหนกแต่อย่างใด เพราะเงินดอลลาร์ก็ยังแข็งค่าขึ้นเมื่อเปรียบเทียบกับเงินสกุลหลักเช่นยุโรปและเยน ทั้งนี้ เพราะประเทศทั้งสองกำลังเผชิญกับปัญหาเศรษฐกิจเฉพาะหน้าที่หนักหน่วงกว่าสหรัฐเสียอีก อย่างไรก็ดี นักลงทุนควรระมัดระวังและติดตามข้อมูลที่เกี่ยวข้องอย่างใกล้ชิด เพราะความกังวลเกี่ยวกับวินัยทางการคลังของสหรัฐนั้นอาจเกิดขึ้นในปี 2013 หรือ 2015 หรือ 2011 ก็เป็นได้ขึ้นอยู่กับแนวโน้มการขาดดุลงบประมาณของสหรัฐ ปัจจุบันนั้นตัวเลขอย่างเป็นทางการของสหรัฐประเมินว่าหนี้สาธารณะมีสัดส่วน 51% ของจีดีพีในปี 2009 หรือ 7.2 ล้านล้านดอลลาร์ ซึ่งดูไม่สูงมากนัก แต่อาจเป็นการคำนวณที่ต่ำกว่ามาตรฐานสากล ด้วยเหตุผลอย่างน้อย 3 ประการ คือ 1. หนี้ส่วนหนึ่งประมาณ 3 ล้านล้านดอลลาร์ (21% ของจีดีพี) ซึ่งถือโดยสำนักงานประกันสังคมสหรัฐไม่ได้ถูกนับรวมกับพันธบัตรรัฐบาลที่ถือโดยสาธารณชน แต่เมื่อชัดเจนว่าในอีก 30 ปีข้างหน้าจะเริ่มติดลบ ดังนั้น จึงสมควรที่จะบวกส่วนนี้กลับเข้าไปในตัวเลขหนี้สาธารณะ 2. หนี้สาธารณะที่กล่าวถึงข้างต้นเป็นหนี้ของรัฐบาลกลางเพียงส่วนเดียวไม่รวมหนี้สาธารณะของรัฐบาลในระดับมลรัฐและระดับท้องถิ่น 3. รัฐบาลสหรัฐได้เข้าเพิ่มทุนและรับภาระในฐานะเป็นเจ้าของ Fannie Mae และ Freddie Mac ซึ่งเป็นสถาบันที่ปล่อยกู้และค้ำประกันหนี้อสังหาริมทรัพย์ มูลค่ารวมทั้งสิ้นประมาณ 5 ล้านล้านดอลลาร์ ซึ่งน่าจะได้รับความเสียหายจากวิกฤติภาคอสังหาริมทรัพย์ที่ผ่านมา ด้วยเหตุผลทั้ง 3 ข้างต้นจึงน่าสรุปได้ว่าหนี้สาธารณะของสหรัฐน่าจะสูงกว่า 51% ของจีดีพีค่อนข้างมาก ดังนั้น หากใช้มาตรฐานสากลเช่นที่ไอเอ็มเอฟใช้คำนวณ ก็จะทำให้หนี้สาธารณะของสหรัฐคิดเป็นสัดส่วนประมาณ 94% ของจีดีพีในปี 2010 ประเด็นปัญหาหนี้สาธารณะของสหรัฐ จะสืบเนื่องมาจากการขาดดุลงบประมาณ ซึ่งจะเพิ่มหนี้สาธารณะในอนาคต 10 ปีข้างหน้า ดังเห็นได้จากตารางว่า รัฐบาลได้ปรับประมาณการขาดดุลงบประมาณเพิ่มขึ้นจากที่คาดการณ์ในปีที่แล้วค่อนข้างมาก โดยประมาณการขาดดุลรวมระหว่างปี 2010-2019 เพิ่มขึ้นจาก 7.1 ล้านล้านดอลลาร์ มาเป็น 9.1 ล้านล้านดอลลาร์ มากกว่าหนี้สาธารณะทั้งหมดที่ก่อขึ้นตั้งแต่การก่อตั้งประเทศสหรัฐอเมริกากว่า 230 ปีที่ผ่านมา แต่ที่น่ากังวลมากกว่า คือ การคาดการณ์ของ Heritage Foundation (ซึ่งเป็นสถาบันวิจัยที่มีอุดมการณ์อนุรักษนิยมและต่อต้านการสร้างหนี้สาธารณะและเพิ่มขนาดของรัฐบาล) โดยอาศัยตัวเลขของสำนักงานงบประมาณของรัฐสภา (Congressional Budget Office) ซึ่งเป็นตัวเลขที่สะท้อนความเป็นจริงทางการเมืองและภาคปฏิบัติมากกว่า อาทิเช่น สะท้อนว่าเมื่อสามารถลดรายจ่ายที่ใดที่หนึ่งได้นักการเมืองก็มักจะนำเอาส่วนดังกล่าวไปใช้จ่ายในส่วนอื่น และการคาดการณ์ว่าจะปรับลดการใช้จ่ายหรือเพิ่มรายได้ของภาครัฐมักจะไม่ได้ผลดีเลิศดังที่รัฐบาลคาดการณ์เอาไว้ ทำให้ตัวเลขประมาณการของ Heritage Foundation ดูน่ากลัวอย่างยิ่ง เพราะหากเป็นจริงหนี้สาธารณะของสหรัฐจะเพิ่มขึ้นจาก 7 ล้านล้านดอลลาร์ เป็นเกือบ 20 ล้านล้านดอลลาร์ ใน 10 ปีข้างหน้า ทั้งนี้ ภาระดอกเบี้ยจะเพิ่มขึ้นจาก 1.3% ของจีดีพี (หรือประมาณ 7.4% ของรายได้จากการเก็บภาษี) มาเป็น 4.6% ของจีดีพี (หรือประมาณ 26% ของงบประมาณ) ที่สำคัญ คือ การขาดดุลงบประมาณ จะมีแนวโน้มลดลงถึงปี 2013 (ปีของการเลือกตั้งประธานาธิบดี) และปรับเพิ่มขึ้นไปเรื่อยๆ ทำให้การขาดดุลงบประมาณเพิ่มขึ้นเป็นสัดส่วนประมาณ 7-8% ของจีดีพีในปี 2019 ซึ่งผมสงสัยว่ากลไกตลาดอาจไม่ยอมให้รัฐบาลสหรัฐใช้จ่ายเกินตัวได้มากมายและยาวนานถึงปี 2019 แต่ระหว่างทางคงจะต้องมีการตั้งคำถาม (อาทิเช่น ที่ขณะนี้ ตั้งคำถามกับรัฐบาลกรีก) เกี่ยวกับวินัยทางการคลังครับ