ลูกตุ้มที่หวนกลับ

Global Vision : ดร. ปิยศักดิ์ มานะสันต์ austin_manason@yahoo.co.uk กรุงเทพธุรกิจ วันจันทร์ที่ 15 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2553

"ไม่มีวันอีกต่อไป ที่อเมริกันชนจะถูก ธนาคารที่ใหญ่เกินจะล้มได้ จับเป็นตัวประกัน"

คำพูดกินใจทางการเมืองข้างต้น ออกจากปากของ บารัก โอบามา ประธานาธิบดีผิวสีคนแรกแห่งประวัติศาสตร์สหรัฐ หลังจากครบรอบ 1 ปีแห่งการดำรงตำแหน่งเมื่อเดือนมกราคมที่ผ่านมา ซึ่งฟังดูแล้วแทบไม่ต่างจากคำประกาศอิสรภาพและปลดแอกประชาชนของผู้นำฝ่ายซ้ายแห่งประเทศสังคมนิยมเลย

คำกล่าวนี้เป็นส่วนหนึ่งของร่างข้อเสนอใหม่ ในการกำกับดูแลสถาบันการเงิน ที่เขียนโดย พอล โวลเกอร์ อดีตประธานธนาคารกลางสหรัฐ (เฟด) และที่ปรึกษาด้านเศรษฐกิจของโอบามา ซึ่งแนะนำข้อเสนอใหม่ 2 ประการหลัก ที่สร้างแรงสั่นสะเทือนในแวดวงการเงินทันทีหลังการประกาศ

แม้ยังไม่มีรายละเอียดชัดเจน แต่แก่นสำคัญของข้อเสนอทั้งสอง คือ หนึ่ง ข้อเสนอที่จะจำกัดขนาดของสถาบันการเงินสหรัฐ มิให้ "ใหญ่เกินกว่าจะล้ม" อันเป็นผลจากการที่สถาบันการเงินมีขนาดใหญ่ จนกระทั่งหากปล่อยให้ล้มแล้วจะเกิดปัญหาทั้งระบบ ทำให้รัฐบาลจำเป็นต้องเข้าช่วยเหลือทุกครั้งที่ประสบปัญหาทางการเงิน จึงเป็นการสนับสนุนให้สถาบันการเงินดังกล่าวลงทุนอย่าง "สุ่มเสี่ยง" มากขึ้น เนื่องจากเชื่อว่ารัฐบาลจะเข้าโอบอุ้มตลอดมา (หรือที่เรียกว่าปัญหาความบกพร่องทางศีลธรรม)

และสอง ข้อเสนอที่จะห้ามธนาคารพาณิชย์ ที่อยู่ภายใต้การคุ้มครองของรัฐ (โดยสถาบันประกันเงินฝาก) ดำเนินธุรกรรมที่เรียกว่า Proprietary Trading หรือการทำธุรกรรมใดๆ เพื่อผลกำไรของธนาคาร อาทิเช่น การเข้าซื้อหรือขายล่วงหน้าในสินทรัพย์ต่างๆ โดยมิใช่ธุรกรรมที่ทำให้กับลูกค้าของธนาคาร

หากพิจารณาอย่างถ่องแท้แล้วจะพบว่า ตรรกะของข้อเสนอดังกล่าวเกิดจากข้อสรุปของสาธารณชนที่ว่า วิกฤติครั้งนี้เกิดจากการที่สถาบันการเงินดำเนินธุรกรรมสุ่มเสี่ยงเกินไป อันเป็นผลจากการที่ทางการละเลยการกำกับดูแลสถาบันการเงิน เนื่องจากต้องการผ่อนคลายกฎระเบียบ เพื่อสนับสนุนการเจริญเติบโตของเศรษฐกิจ ดังนั้น รัฐบาลยุคโอบามาจึงทำการ "ยูเทิร์น" ทางนโยบาย โดยหันมาคุมเข้มมากขึ้น

พฤติกรรมนี้เปรียบเทียบกับทฤษฎีลูกตุ้มทางรัฐศาสตร์ที่ว่า เมื่อใดที่บ้านเมืองเกิดวิกฤติจากการที่ผู้ปกครอง "ซ้าย" หรือ "ขวา" จัด จนเกินไปแล้วนั้น จะเกิดการเปลี่ยนแปลงและนำไปสู่การ "แกว่ง" กลับไปอีกด้านอย่างสุดโต่ง และทำให้เกิดความเสียหายต่อสังคมไม่แพ้กัน ซึ่งสถานการณ์ด้านการเงินสหรัฐในปัจจุบันก็เช่นกัน หลังจาก "ลูกตุ้ม" ทางความคิดแกว่งไปในทางที่ "ผ่อนคลาย" เกินไปจนทำให้เกิดวิกฤติ ตอนนี้ลูกตุ้มดังกล่าวเริ่มแกว่งกลับไป "เข้มงวด" มากขึ้นแล้ว

แม้ว่าแนวคิดของโวลเกอร์จะดูดีเพียงใด แต่แน่นอนว่า จะไม่สามารถทำให้คำประกาศของท่านประธานาธิบดี ที่จะไม่ใช้เงินภาษีประชาชนมากู้สถาบันการเงินอีกนั้น เป็นวาจาสิทธิขึ้นมาได้ เพราะประวัติศาสตร์บ่งชี้ว่า ในช่วง 100 ปีที่ผ่านมา ความพยายามป้องกันการล่มสลายของสถาบันการเงินจนรัฐต้องเข้ากอบกู้ เป็นความพยายามที่สูญเปล่าตลอดมา

เพื่อเข้าใจอย่างถ่องแท้ การศึกษาถึงประวัติศาสตร์ของการกำกับสถาบันการเงินเป็นสิ่งจำเป็น

ประวัติศาสตร์การกำกับสถาบันการเงินอย่างชัดเจน เริ่มขึ้นหลังจากมหาวิกฤติเศรษฐกิจสหรัฐ (The Great Depression) ช่วงต้นทศวรรษ 2473 หลังจากฟองสบู่ตลาดหุ้นแตกและลุกลามสู่ภาคเศรษฐกิจแท้จริง จนทำให้เศรษฐกิจตกต่ำทั่วโลก ภาคธนาคารที่ถูกมองว่าเป็นหนึ่งในต้นตอของปัญหาก็มีสภาพย่ำแย่ไม่แพ้กัน เนื่องจากไม่สามารถระดมทุนเพื่อปล่อยกู้ต่อได้ จากสถานการณ์หดตัวภาคการเงินอันเนื่องจากสภาพคล่องหดหาย จนทำให้สถาบันการเงินจำเป็นต้องขึ้นดอกเบี้ยเงินฝากสูงมาก เพื่อจูงใจให้คนนำเงินกลับมาฝาก

ทางการสหรัฐในขณะนั้น จึงออกนโยบาย "Regulation Q" ซึ่งโดยหลัก คือ การตั้งเพดานดอกเบี้ยมิให้สถาบันการเงินขึ้นดอกเบี้ยเงินฝากและเงินกู้จนสูงเกินไป โดยเชื่อว่าหากให้ดอกเบี้ยสูง จะทำให้สถาบันการเงินต้องปล่อยกู้ในธุรกิจที่เสี่ยงมาก

แต่การที่ทางการตั้งเพดานดังกล่าว ทำให้ดอกเบี้ยเงินฝากต่ำกว่าระดับที่ควรจะเป็น ผู้ฝากเงินจึงนำเงินไปฝากประเทศอื่นที่พร้อมให้ดอกเบี้ยสูงกว่า ซึ่งได้แก่ สถาบันการเงินในอังกฤษ ทำให้กรุงลอนดอนกลับมาเป็นศูนย์กลางการเงินอันดับหนึ่งของโลก เป็นจุดกำเนิดของอัตราดอกเบี้ยในตลาดเงินที่ภาคธุรกิจทั่วโลกนิยมอ้างอิง นั่นคือ LIBOR (London Interbank Offer Rate) และทำให้ประสิทธิภาพของภาคการเงินสหรัฐในการทำธุรกิจลดลง จนทางการสหรัฐต้องยกเลิกนโยบายไปในช่วงทศวรรษ 2523

นอกจาก Regulation Q แล้ว อีกกฎหมายหนึ่งที่ถือว่าเป็น "ตัวแม่" ของการกำกับดูแลสถาบันการเงิน คือ Glass-Steagall Act ที่ตั้งขึ้นในช่วงทศวรรษ 2473 เช่นกัน โดยหลัก คือ การแบ่งแยกธุรกรรมของธนาคารพาณิชย์ออกจากวาณิชธนกิจ โดยอนุญาตให้ธนาคารพาณิชย์รับฝากเงินจากผู้ฝากรายย่อยได้ แต่ไม่สามารถทำธุรกรรมทางการเงินขั้นสูง อาทิเช่น ออกตราสารหนี้ต่างๆ รวมถึงลงทุนในสินทรัพย์ต่างๆ ให้กับลูกค้า และในทางกลับกัน วาณิชธนกิจสามารถทำธุรกรรมข้างต้นได้ แต่ไม่สามารถรับฝากเงินจากผู้ฝากโดยตรง

สาเหตุของการแบ่งแยกดังกล่าว เนื่องจากทางการยึดตรรกะที่ว่า ธนาคารพาณิชย์ในฐานะที่เป็นสถาบันรับฝากเงินจากประชาชน มีความสำคัญต่อเศรษฐกิจฐานรากมาก และหากล้มแล้วจะส่งผลกระทบในวงกว้างกว่า ดังนั้น จึงจำเป็นที่จะต้องทำธุรกรรมที่มีความเสี่ยงต่ำกว่าวาณิชธนกิจ รวมถึงจะได้รับการคุ้มครองจากรัฐในรูปแบบการประกันเงินฝาก มากกว่าวาณิชธนกิจอีกด้วย

แต่แน่นอนว่าเมื่อระยะเวลาผ่านไป พรมแดนทางธุรกรรมระหว่างธนาคารพาณิชย์และวาณิชธนกิจเริ่มบางลง โดยเฉพาะอย่างยิ่งหลังการปฏิรูปการเงินขนานใหญ่ในช่วงปี 2513-2523 ที่ทำให้ประชาชนเข้าถึงแหล่งเงินทุนง่ายขึ้น รวมทั้งการผ่อนปรนมาตรการควบคุมการไหลเข้าออกของเงินทุนในช่วงดังกล่าว ทำให้เม็ดเงินระหว่างประเทศไหลเข้าออกสถาบันการเงินต่างๆ ง่ายขึ้น ทั้งธนาคารพาณิชย์และวาณิชธนกิจจึงต้องปรับตัว และทำธุรกรรมที่เคยเป็นของอีกฝั่งหนึ่งมากขึ้น จนนำไปสู่การยกเลิกกฎหมายดังกล่าวก่อนขึ้นศตวรรษใหม่

หากพิจารณาถึงความเหมือนของทั้งสองมาตรการที่ถูกยกเลิกไป จะเห็นว่าเป็นการควบคุมและจำกัดการทำธุรกรรมของสถาบันการเงิน ในขณะที่มาตรการที่ได้รับการยอมรับ จากผู้กำกับนโยบายทั่วโลกในระยะหลัง เป็นมาตรการแบบสร้างความมั่นคงให้กับสถาบันการเงินมากกว่า

มาตรการที่เริ่มฮิตในช่วงทศวรรษ 2533 เป็นมาตรการที่คิดขึ้นโดยธนาคารเพื่อการชำระหนี้ระหว่างประเทศ (บีไอเอส) ที่ถือว่าเป็นธนาคารกลางของธนาคารกลางทั่วโลก มีที่ตั้งอยู่ที่เมืองบาเซิล สวิตเซอร์แลนด์ โดยมาตรการเริ่มแรกมีชื่อว่า บาเซิล 1 หรืออัตราส่วนเงินกองทุนต่อสินทรัพย์เสี่ยง (BIS Ratio)

มาตรการดังกล่าวเน้นการเพิ่มทุนให้กับสถาบันการเงิน ให้ครอบคลุมต่อสินทรัพย์เสี่ยง อาทิเช่น สินเชื่อที่ปล่อยกู้ไป ให้อยู่ในระดับที่ยอมรับได้ โดยบาเซิล 1 กำหนดไว้ว่า ธนาคารพาณิชย์ควรมีสัดส่วนทุนต่อสินทรัพย์เสี่ยง (Capital Adequacy Ratio-CAR) อยู่ที่ประมาณ 8% ในขณะที่มาตรการ บาเซิล 2 มีการจัดลำดับความเสี่ยงของสินทรัพย์มากขึ้น โดยแบ่งเป็นชั้นความเสี่ยง ที่เรียกว่า Tier-1 และ Tier-2 อาทิเช่น ถ้าเป็นพันธบัตรรัฐบาลถือว่ามีความเสี่ยง 0% ตราสารหนี้ของธนาคารในกลุ่มประเทศสมาชิกองค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (โออีซีดี) มีความเสี่ยง 20% สินเชื่ออสังหาริมทรัพย์มีความเสี่ยง 50% และสินเชื่อที่ไม่มีหลักทรัพย์ค้ำประกันมีความเสี่ยง 100% เป็นต้น

การยึดถืออัตราส่วนเงินกองทุนต่อสินทรัพย์เสี่ยง แม้ถือได้ว่าเป็นมาตรการที่ดีที่สุดในปัจจุบัน แต่ก็หาได้ไร้ซึ่งจุดบกพร่องไม่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการแบ่งสินทรัพย์ตามความเสี่ยง ทำให้ธนาคารที่ต้องการอัตราส่วนเงินกองทุนต่อสินทรัพย์เสี่ยงสูง ไม่สามารถหาพันธบัตรรัฐบาลมาถือครองได้โดยง่าย เนื่องจากปริมาณพันธบัตรที่รัฐบาลของประเทศต่างๆ ออกนั้นมีจำนวนจำกัด

นั่นเป็นเหตุให้นักการเงิน "หัวใส" ทำการตัดต่อพันธุกรรม โดยการนำสินเชื่ออสังหาริมทรัพย์ที่มีระดับความเสี่ยงต่างกันมาแบ่งแยกเป็นชั้นๆ และออกตราสารหนี้ขึ้นมารองรับในแต่ละชั้น จากนั้นนำไปให้บริษัทจัดอันดับความน่าเชื่อถือรับรองว่ามีความน่าเชื่อถือระดับ AAA จนนำมาสู่สิ่งที่เรียกว่า ตราสารหนี้ที่มีสินทรัพย์หรือสินเชื่ออสังหาริมทรัพย์รองรับ อาทิเช่น Asset-Back Securities (ABS) Mortgage-Back Securities (MBS) และ Collateralized Debt Obligation (CDO) อันเป็นต้นตอของวิกฤติการเงินครั้งนี้นั่นเอง

จากประวัติศาสตร์ที่ผ่านมาจะเห็นได้ว่า ไม่ว่านโยบายการกำกับควบคุมสถาบันการเงินแบบใดย่อมมีช่องโหว่ และนำไปสู่การบิดเบือน รวมถึงความเสี่ยงต่อวิกฤติมากขึ้นทั้งสิ้น ดังนั้น หากย้อนกลับมาดูที่ข้อเสนอของโอบามาและโวลเกอร์ ก็เป็นไปได้ว่าจะนำไปสู่การบิดเบือนเช่นกัน โดยอาจทำให้เกิดผลดังนี้

ผลประการแรก ในส่วนของการห้ามทำธุรกรรม Proprietary Trading หรือที่เรียกว่า "Prop Desk" อาจทำให้การระดมทุนของสถาบันการเงินต่างๆ ยากขึ้น เนื่องจากธุรกรรมประเภทนี้ เป็นการทำกำไรของสถาบันการเงินส่วนตัวเป็นหลัก และมีจำนวนไม่มากนักเมื่อเทียบกับผลกำไรของสถาบันการเงินเหล่านั้น โดยสัดส่วนของธุรกรรมดังกล่าวในสถาบันการเงินขนาดใหญ่ของสหรัฐ อาทิเช่น ซิตี้กรุ๊ป มอร์แกน สแตนเลย์ แบงก์ ออฟ อเมริกา และเจ.พี.มอร์แกน เชส มีไม่เกิน 5% ยกเว้น โกลด์แมน แซคส์ ที่มีผลกำไรเกือบ 10%

อย่างไรก็ตาม การยกเลิก "โต๊ะ" ดังกล่าวอาจทำให้สภาพคล่องในระบบหายไปส่วนหนึ่ง และอาจทำให้ดอกเบี้ยสูงขึ้น ซึ่งจะเป็นการทำร้ายเศรษฐกิจที่ยังซบเซาอยู่ได้ นอกจากนั้น อาจทำให้นักการเงินที่ประจำ Prop Desk ของธนาคาร ซึ่งน่าจะมีความสามารถสูงกว่าเจ้าหน้าที่ปกติ เพราะต้องบริหารเงินของธนาคาร อาจถูกซื้อตัวไปอยู่กองทุนบริหารความเสี่ยง (เฮดจ์ฟันด์) ที่มีแนวโน้มลงทุนสุ่มเสี่ยงมากกว่า ทำให้กองทุนเฮดจ์ฟันด์ และไพรเวท อิควิตี้ มีขนาดใหญ่ขึ้น ซึ่งจะทำให้ทั้งภาคการเงินระบบเสี่ยงมากขึ้น เนื่องจากกองทุนดังกล่าวมีการกำกับดูแลจากภาครัฐในระดับต่ำกว่า นั่นหมายความว่า ความพยายามลด Proprietary Trading กลับทำให้ภาคการเงินทั้งระบบเสี่ยงต่อวิกฤติมากขึ้น

ผลประการที่สอง ในส่วนของข้อเสนอการจำกัดขนาดของสถาบันการเงินสหรัฐมิให้ใหญ่เกินไป อาจทำให้ธนาคารขนาดใหญ่จำเป็นต้องแตกเป็นธนาคารขนาดเล็กกว่า โดยมีการคำนวณว่า หากกำหนดเพดานของสินทรัพย์ของแต่ละธนาคารให้ไม่เกินขั้นต่ำที่ 100,000 ล้านดอลลาร์ ตามที่เคยมีการพูดถึงแล้วนั้น อาจต้องแตกธนาคารใหญ่ในสหรัฐ 4 ธนาคารออกเป็น 48 ธนาคารก็เป็นได้ ซึ่งจะทำให้การกำกับดูแลยากขึ้น

ผลประการที่สาม หากพิจารณาในเชิงปฏิบัติ จะเห็นได้ว่านโยบายดังกล่าวน่าจะ "ไร้ประสิทธิภาพ" อย่างสิ้นเชิง ในการทำให้ประชาชนเชื่อว่าจะไม่มีการเข้ากอบกู้สถาบันการเงินอีก เนื่องจากในปัจจุบัน สถาบันการเงินชนิดต่างๆ เชื่อมโยงกันเป็นอันมาก ฉะนั้นหากสถาบันการเงินขนาดใหญ่ ที่ไม่ว่าจะเป็นธนาคารพาณิชย์ วาณิชธนกิจ หรือแม้แต่กองทุนขนาดใหญ่ล้มลง ก็เป็นไปไม่ได้ที่จะไม่ส่งผลกระทบต่อสถาบันอื่นๆ ดังนั้น สาธารณชนจึงเชื่อว่า ในที่สุดแล้ว ภาครัฐก็จะเข้ากอบกู้สถาบันการเงินดังกล่าวอยู่ดี

นอกจากนั้น ในปัจจุบันเงินทุนสามารถเคลื่อนย้ายทั่วโลกได้อย่างไร้พรมแดน ทำให้นอกจากสถาบันการเงินต่างชนิดในประเทศเดียวกันจะเชื่อมโยงกันแล้ว ยังเชื่อมโยงกับสถาบันการเงินในประเทศอื่นๆ ด้วย ดังนั้น กฎหมายที่เข้มงวดในประเทศหนึ่ง จะทำให้นักการเงินแสวงหาช่องทางทำกำไรจากประเทศอื่น ทำให้ทั้งระบบยังคงเสี่ยงต่อวิกฤติเช่นเดิม

แม้ว่าจะไม่ใช่ทางออกที่ดีที่สุดสำหรับการกำกับนโยบายการเงิน แต่หากให้เปรียบเทียบมาตรการที่ทำให้เกิดการบิดเบือนน้อยที่สุดแล้ว ข้อเสนอมาตรการ บาเซิล 3 ที่บีไอเอสกำลังร่างอยู่ในขณะนี้ และคาดว่าจะเสร็จสมบูรณ์ปลายปี โดยเพิ่มการกันสำรองความเสี่ยงเชิงระบบ และคำนึงประเด็นสภาพคล่อง น่าจะเป็นข้อเสนอที่ดีที่สุดในปัจจุบัน เนื่องจากเป็นการเพิ่มความเข้มแข็งให้กับสถาบันการเงิน มากกว่าเป็นการควบคุม และจำกัดการทำธุรกรรมของสถาบันการเงิน ดังเช่นมาตรการของโวลเกอร์

หากลูกตุ้มแกว่งอย่างรุนแรงเมื่อใด ย่อมส่งผลร้ายมาได้เสมอ การกำกับดูแลสถาบันการเงินก็เช่นกัน แนวนโยบายที่สุขุม รัดกุม แต่ไม่รัดรึงเท่านั้น ที่จะทำให้ภาคการเงินเติบโตได้อย่างแข็งแรง และยั่งยืน

หมายเหตุ : บทความนี้ เป็นความเห็นส่วนตัวของผู้เขียน ไม่เกี่ยวข้องใดๆ กับหน่วยงานที่ผู้เขียนสังกัดอยู่